国家风景名胜区不宜匆忙“上市”
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本题提示：前不久，一些国家风景名胜区准备将景区内的部分资产或资产经营权作为股本与旅游公司实行“强强联合，捆绑上市”。对此，国家风景名胜区主管部门、旅游部门和环保部门意见不尽统一。专家认为，涉及到国家级风景名胜区“上市”，必须组织高层次的调研和论证。在许多理论问题都没有解决之前，风景名胜区不宜匆忙“上市”。 记者：前不久，中办和国办联合发出通知，明确规定各级党政机关及其所属社团今后不得在黄山、庐山等十二个国家风景名胜区召开会议或组织旅游。因此，如何进行经营机制转换已成为有关景区面临的现实问题。听说，此前一些景区正准备将景区内的部分资产或资产经营权作为股本与旅游公司实行“强强联合，捆绑上市”。对此，国家风景名胜区主管部门、旅游部门和环保部门意见不尽统一。作为一名社会科学研究人员，能否谈谈你的看法？ 张晓：原则上，我们认为国家风景名胜区不宜“上市”。在中办和国办的通知下发之前，个别地方就已开始“运作”了，由于有关部门的意见不一致，他们现在依然在做工作以求能争取到上市指标。正因为如此，现在谈论这个问题是很有必要的。风景名胜区“股票上市”问题是伴随着经济大趋势出现的。据说，主要是源于在地方旅游业的发展过程中，存在着一些亟待解决问题，比如，旅游企业普遍规模较小，经营分散，实力较弱；旅游设施、景点景区投入不足，原有旅游设施及景点景区趋于老化，新的旅游资源缺乏开发资金。在接受你的采访之前，我和社科院环境与发展中心的其他同事已先行交换了意见。我们一致认为，涉及到国家级风景名胜区“上市”，必须组织高层次的调研和论证。在许多理论问题都没有解决之前，风景名胜区不宜匆忙“上市”。论证时应有不同部门的人员参加，还应吸收社会科学及技术方面的专家参与共同论证。对此问题的决策一定要慎重，这是因为，国家级风景名胜区发行股票会有示范和攀比效应，一个地方的资产被商业化处理上市了，其他风景区也很可能提出相同的要求。此口子一开，恐难以收住。 记者：风景名胜资源的管理权应在国家。把理应由政府来管理的风景名胜区交由企业管理，从道理上是不是也说不通？ 张晓：国家风景名胜区除了具有一般公共物品的非排他性和非竞争性以外，还具有全球或全国的唯一性及不可重现性。其中，有相当一部分甚至成为历史和自然遗产，是属于全人类的，也是子孙后代的共同财富。公共经济学的理论研究表明，单纯依靠市场，无法使社会对这一类特殊的公共物品的使用达到最优配置，也就是所谓的市场失效。所以，由政府管理国家风景名胜区是唯一合理的选择。世界上多数国家的著名风景名胜区，如国家公园或自然保护区，都是采用了由国家统一管理的原则。另外，从社会整体利益出发，对国家风景名胜区资源的保护和维护无疑是第一位的要求，而对上市公司而言，盈利总是第一位的追求，不论长期还是近期，其行为目标都与保护不一致。 记者：据我所知，国外也有私人管理的国家公园，但仅为管理方式的改变。我还没听说有那个国家已将风景名胜区实行股份制改造的成功先例。 张晓：的确，世界上各国对国家风景名胜区的管理模式不尽相同。如德国，由国家统一管理的叫自然保护区，由地方管理的叫国家公园；美国则不同，由国家管理的叫国家公园。这些国家公园和自然保护区的主要功能是自然保护、科学研究、教育，旅游只是其中的一部分功能。总之，建立国家公园或自然保护区的目的是在工业文明的脚步踏到世界的各个角落之时，划出一部分有自然价值的地区，排除更多的人为干扰，满足人们欣赏、了解自然的需要，给子孙后代留下一份未受人为改变的遗产。 记者：有人认为，现在是改革年代，改革就要探索，不要什么事都等到论证清楚了才启动，至少可以先试点嘛？ 张晓：充分论证和改革探索并不矛盾。同时，我们说国家风景名胜区不宜“上市”，并没有否定可以小规模进行试点。从试点中可以总结经验，积累教训，为科学决策提供依据。同时，试点的风险成本较小，即便是试点失败了，所造成的损失只是部分的，而于全国大局无碍。不过，这里必须强调的是，即是试点，就不应一哄而上，更不能拿国家级风景名胜区来作试验。这样即便试验失败，也不致造成太大的损失。 记者：从理论上说，股票上市能够筹资，促进经营机制转变和增加知名度。风景名胜区股票上市是不是也有可取之处？ 张晓：国家风景名胜区知名度已很大，不存在要提高知名度的问题。说到筹资是事实，问题是筹来资用到哪里，如何使股东的投资升值，我们持保留态度。至于有人强调说，上市后得到股东一大笔钱可以上交政府一块，还可以用来搞景区保护，这是缺乏说服力的。你想想，任何公司也不能拥有对整个风景区资源的所有权，它相当于承包了其中最能直接赚钱的那一部分，这决定了它的经济行为只能是尽力获取短期效益。 记者：风景名胜区存在的价值之一就是供游人观赏，但旅游与景区保护总是有矛盾的。问题是，二者有没有一个很好的结合点？ 张晓：景区的保护和开发利用是有矛盾的。只保护不利用，景观价值无法体现，只利用不保护，价值也将无法存在，应该找到一个结合点。我认为，这个结合点就是：加快立法，哪些可以开发主要供旅游，哪些地方适当限制旅游，哪些地方一般不宜开放，都应以法律为依据。1864年美国联邦政府首次立法划定约赛米蒂和加州巨杉林区为国家保护区，这是通过法律保护自然景区的一个里程碑。 记者：就我所知，许多景区在修索道、建造人工景点等时，专家学者、旅游部门、环保部门的意见多不协调。你认为，今后在类似的关乎国家长远利益的决策中，怎样尽量减少不协调和无休止争论？ 张晓：我认为，唯一的途径就是建立健全论证制度。我们不能强求肩负国家重任的决策者个个都是全方位的专家，但我们拥有各种专业的专家学者，他们有责任也有义务在政府的决策论证中贡献自已的力量；另一方面，还必须建立与论证制度相配套的责任制度，对经过论证作出的决策，尤其是重大决策，要实行分级负责制度，一旦决策失误，必须分别追究论证者和决策者的责任。这能够更好地促进决策的科学化和民主化。 （摄影：本报记者吴力田）
